За 31 год Государственная налоговая служба прошла довольно длинный путь развития, от статистически-контрольного органа (в первые годы в налоговую сдавались и балансы!) до контрольно-сервисной службы. Она даже старше нашей страны.

Меняются поколения работников Государственной налоговой службы, а она остается молода и постоянно в творческом поиске.

Модернизация и качественный рост, формирование новой сервисной среды для налогоплательщиков, бренд «ГНС» - это сегодня знак качества государственного администрирования.

О достижениях, проблемах и дальнейшем развитии службы, мы поговорим с заместителем директора ГНС Ликий Юрием Васильевичем.

Ликий Юрий Васильевич. Родился в 1967 году. В 1991 году закончил Экономический факультет Кишиневского государственного университета. С августа 1991 года – в штате Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов Республики Молдова. В период 1991-2008 гг. занимал должности от государственного налогового инспектора до начальника Управления косвенных налогов ГГНИ. В период 2008 г. – 2011 гг. начальник Главного управления налогового администрирования ГГНИ. В период с декабря 2011 г. и по настоящее время – заместитель начальника / директора ГГНИ/ГНС.

1 июля Указом Президента РМ № 1386 от 17.12.2019 г. объявлено Днём работника налоговой службы Республики Молдова. Этот Указ вышел к 30-летию Государственной налоговой службы. В этом году уже исполняется 31 год. Это достаточно большой срок и опыт. Что сегодня из себя представляет орган налогового администрирования Молдовы?

Государственная налоговая служба (далее по тексту - ГНС) сегодня - это один из наиболее современных и эффективных государственных органов страны. В своей работе служба старается использовать весь потенциал технических средств и IT решений, имеющихся в ее распоряжении.

Сегодня в рядах ГНС трудятся - 1700 человек. Существующая структура строго централизована и в ней выделяются подразделения, осуществляющие: обслуживание налогоплательщиков, контрольное подразделение, подразделение, осуществляющее взыскание долга, подразделение, сопровождающее процесс несостоятельности, подразделение, обеспечивающее продажу конфискованного и бесхозного имущества, и подразделение уголовного преследования.

Данная структура является плодом, проведенной в последние годы реформы налоговой службы. Кроме этого, надо отметить, что в последние годы произошло и значительное повышение заработной платы налоговым служащим, что сделало данную работу более привлекательной.

2020 и 2021 годы стали особенно сложными для экономики в связи с эпидемией коронавируса. Многие страны испытали резкое снижение поступлений в бюджет (до 25%). Официальные же данные поступлений налогов в РМ, публикуемые ГНС, наоборот свидетельствуют о росте поступлений. За счет чего достигнута эта статистика?

Рост поступлений в Национальный публичный бюджет налогов, администрируемых ГНС, в 2020 году в сравнении с 2019 годом составил - 3,5% (40,52 млрд. леев против 39,14 млрд. леев). Существует объяснение этому росту. Давайте вспомним, кто больше всего пострадал от пандемии и вследствие введенных карантинных мер? Это - общепит, туристическая отрасль, рынки и торговля на них, сфера обслуживания. Доля доходов бюджета от этих отраслей была не столь значительна, чтобы проблемы их деятельности значительно влияли на общую картину сбора.

В то же самое время, с закрытием рынков население стало больше покупать товары в торговых сетях, с переносом работы и обучения в дистанционный режим, увеличились продажи в отрасли связи, объёмы поставок электроэнергии, по понятным причинам выросли доходы фармацевтических компаний. Эти отрасли обеспечивают достаточно прозрачную деятельность и их доля в бюджетных поступлениях заметная, поэтому они дали рост поступлений. В результате, случилась такая парадоксальная ситуация, когда при снижении доходов населения, остановке целых отраслей и при отсутствии роста налоговой нагрузки, - поступления бюджета выросли.

Однако, из сказанного можно сделать и другой вывод. Существуют резервы поступлений в возрождающихся после пандемии отраслях! Но вернемся к 2020 году. В этот же период были ограничены проверки. Какова доля уплаты налогов налогоплательщиками в общей сумме, вне сумм, начисляемых в ходе проверок?

Доля поступлений в бюджет налогов, начисленных в результате контролей в общей массе поступлений, очень мала. Такая тенденция существует уже давно. И это является, в том числе, и показателем той работы, осуществляемой налоговыми органами, которая направлена на стимулирование самостоятельного исполнения налогоплательщиком своих обязательств. Ранее проводимые раз в пару лет поголовные общие проверки, давно ушли в прошлое.

То есть, можно отметить, что молдавский налогоплательщик является очень дисциплинированным. И его собственных усилий вполне достаточно, чтобы обеспечить наполнение бюджета. Однако, давайте поговорим о том, в каких непростых условиях налогоплательщики добиваются такого высокого показателя сознательности. Налоговое законодательство республики находится в постоянном процессе изменений, причем не всегда эти изменения являются удачными. Взять к примеру изменения, относящиеся к использованию наличности. Очень много вопросов, а значит - рисков, связанных с неисполнением непонятных норм. Налогоплательщикам в такой ситуации работать очень не комфортно. ГНС то же должна испытывать дискомфорт от подобных изменений. Ведь, неясность применения нормы в равной степени является сложностью и для контроля. В связи с этим, следует ли налогоплательщикам ожидать от ГНС официальных разъяснений по поводу указанных изменений?

Вы совершенно справедливо отметили, что проблемы законодательства одинаково влияют и на налогоплательщиков, и на налоговую службу. И в этих ситуациях, налоговая служба часто является инициатором предоставления налогоплательщикам разъяснений, используя при этом имеющиеся в ее распоряжении информационные ресурсы. Однако, далеко не всегда такие разъяснения можно предоставить, так как смысл изменений, иногда, может разъяснить только их автор.

И случай с указанными изменениями Закона “О предпринимательстве и предприятиях” как раз относятся именно к таким. На сегодняшний день ГНС сделала запрос в Министерство финансов с просьбой прокомментировать имеющие место изменения. С получением от Минфина разъяснений на поставленные вопросы, мы постараемся их в оперативном порядке изложить в Обобщенной базе налоговой практики (далее по тексту - ОБНП).

Похоже, что налоговая политика в стране, к сожалению, проводится вне каких-либо ясных стратегий и системных подходов. Взять хотя бы налогообложение физических лиц. Сколько видов налогообложения существует? И патент, который государство сначала ввело, а затем стало с ним бороться, и 1% - ное обложение независимой деятельности, а теперь еще и обложение профессиональной юридической и медицинской деятельности. Кроме этого, существует еще отдельные режимы по обложению доходов от сдачи жилья в аренду и деятельности заготовителей. Наверняка, ГНС было бы значительно проще при наличии одного унифицированного подхода к обложению доходов граждан от индивидуальной деятельности, да и налоговая нагрузка была бы сопоставимой. Иногда создается впечатление, что голос налоговиков при рассмотрении проектов законов или не звучит, или его не слышат?

Процесс возникновения нормативного акта связан с установленной законодательством процедурой его создания и продвижения. Данная процедура предусмотрена Законом РМ № 100 от 22.12.2017 “О нормативных актах” и предусматривает согласование проекта с заинтересованными ведомствами. В число ведомств часто входит и ГНС, если инициируемые проекты касаются вопросов налогового администрирования. Кроме этого, ГНС в рамках своих полномочий участвует и в подготовке проектов налоговой политики. Но надо признать, что не все проекты доходят до их рассмотрения в ГНС.

Относительно вопроса обложения доходов физических лиц. Естественно, налоговая служба только приветствовала бы какие-либо унифицированные подходы в налогообложении, так как это способствовало бы не только упрощению задач администрирования, но и более адекватному восприятию налоговых норм налогоплательщиками. Кстати, в целом ряде стран налоговая декларация физического лица объединяет в себе расчеты обязательств по всем видам доходов, включая их в единый расчет требуемого к уплате в бюджет суммы налога. Думаю, что такие подходы следует перенять и нам.

Необходимо отметить, наконец-то, победу здравого смысла в таком заумном налоге, как плата за загрязнение окружающей среды. Исключение фразы «системы канализации» из Закона, по сути, означает исключении унитазов из объекта налогообложения платы за загрязнение окружающей среды. Но согласитесь, бухгалтер не должен знать, сколько осадков было в Вулканештском районе. Расчет налога должен быть понятен. Надо убрать сборы, сложные в администрировании.

Полностью согласен с Вами. Возложение на бизнес не свойственных ему функций и установление системы наказаний за их неисполнение - не нормально. Но каких-либо сведений о том, что в действующее сегодня указанное законодательство в ближайшее время будут внесены изменения, у меня нет.

Еще об одной кричащей проблеме. О введении налоговых законов по истечении 6 месяцев после официального опубликования. Ввели это в 2015 г. Потом из НК переместили в Закон об законодательных актах. После этого, в каждом (!) законе об изменениях везде есть оговорка: «в отступление от ….». Если это не работает, может легче отменить.

Может быть, хотя мотив введения этой нормы абсолютно понятен. Частое и неожиданное изменение налоговых норм усложняет работу и предприятий, и налоговых органов. К стабильному налоговому законодательству следует стремиться всем и тем, кто законы принимает, и тем, кто потом их исполняет. И инициатива по установлению порядка в этом должна исходить от самого государства. Если государство декларирует, что экономика ждет инвестиций, оно должно обеспечить стабильность налоговой системы. Иначе риски для таких вложений будут выше прогнозируемых доходов. И никакой инвестор рисковать не станет.

ГНС ведет большую переписку с налогоплательщиками по возникающим у них проблемам. Анализ этих обращений может указывать на наиболее проблемные темы в налоговом законодательстве. Существует ли статистика, по каким вопросам наиболее часто обращаются налогоплательщики? Какие нормы налогового законодательства вызывают больше всего вопросов?

Если говорить о тематике запросов, касающихся методологии применения налогов, то по их типам она распределяется примерно следующим образом. До 50% из общего числа относятся к проблемам прямого налогообложения (подоходный налог на предпринимательскую деятельность, подоходный налог с з/п, различные специальные режимы применения подоходного налога), остальные - относятся к косвенным налогам (НДС, акцизы, экологические сборы, сбор на виноградарство и виноделие) и местным налогам и сборам (включая налоги на имущество, ресурсные платежи).

При этом, отличается и глубина вопросов. Если вопросы по косвенным и местным налогам в большей степени связаны с техникой исполнения каких-либо требований законодательства (проблемы выписки первичных документов, е-фактур, проблемы подачи декларации и т.п.), то в подоходном налоге поднимаемая проблематика касается и концептуальных вопросов. Эта ситуация в тематике стабильна уже на протяжении достаточно длительного периода времени и во многом указывает на проблемы качества законодательства.

Определенные надежды на изменения такого положения дел связываются с объявленными несколько лет назад планами Минфина на глубокую доработку редакции НК. Однако, пока этого не произошло.

Интернет и электронные технологии позволяют перевести взаимодействие налогоплательщика и налогового органа в режим реального времени. Поэтому, так иногда необходимое разъяснение налоговой нормы или реагирование на жалобу налогоплательщика. Теперь это можно осуществить значительно оперативнее, чем прежде. Используются ли эти возможности ГНС?

Стараемся использовать. Новая редакция сайта ГНС предусматривает возможность обратиться в ГНС напрямую с сайта, не используя сервисы электронной почты. Но следует учитывать, что порядок обращения граждан в государственные органы регламентирован действующим законодательством (Административный кодекс). В нем установлены и сроки ответов, и возможности их перенаправления, если они представлены не по адресу. За соблюдением сроков предоставления ответов в ГНС установлен строгий контроль. Но перевести письменное общение между ГНС и налогоплательщиками в интерактивный режим навряд ли удастся по целому ряду причин. А те, кто имеет такие ожидания, либо не понимают сложности вопросов, либо питают иллюзии об имеющимся в ГНС ресурсе. Форма интерактива сегодня уже существует в виде действующего телефонного центра.

Еще о разъяснениях ГНС. К сожалению, приходиться слышать, что ответы ГНС на запросы налогоплательщиков чаще всего бывают отписками, где нет конкретного ответа, а есть общая ссылка на статью НК. Можно ли ожидать изменений в этой области?

В 2020 году в ГНС от налогоплательщиков только по вопросам методологии применения налогов поступило более 2,5 тысяч запросов. Это большое количество. Но, при этом мы постоянно работаем над обеспечением надлежащего качества ответов. Кроме этого, развивая ОБНП, стремимся к сокращению ситуаций, когда налогоплательщику нужно было бы обращаться с письмами в ГНС.

Но к сожалению, в налоговом законодательстве продолжают оставаться не решенные проблемы. Правом трактовки норм НК, ГНС не располагает. Это исключительное право Парламента. Поэтому, ждать от налоговой службы трактовок норм, принятых Парламентом, - не следует. Никто из чиновников превышать свои полномочия не решится. За это наказывают, вплоть до уголовного преследования.

ГНС старается наиболее оперативно сообщать об обнаруженных в законодательстве проблемах в Минфин - вышестоящую организацию. Далее, уже следует либо ответ Минфина, либо дальнейшие уже его обращения по сути проблемы в Парламент. К сожалению, все это время налогоплательщику приходится ждать. Точно так же ждет и ГНС.

Иногда, приходиться выслушивать критику от налогоплательщиков и за ответы, подготовленные ГНС по запросам, не совсем относящимся к компетенции службы. Например, обращается налогоплательщик по проблеме применения пониженной ставки НДС, с просьбой указать к какой товарной позиции относится тот, либо другой вид товара. Понятно, что ГНС не имеет достаточно компетенций для такого рода экспертиз. И в связи с этим, ГНС отвечает, что предприятию с этим вопросом следует обратиться в Торгово-промышленную палату (которая по закону вправе такие экспертизы проводить).

Доволен ли налогоплательщик таким ответом? Думаю, не очень. Он рассуждает следующим образом: вы берете с меня налоги, проверяете меня, штрафуете, значит должны ответить на все вопросы - как эти налоги платить. Прав ли плательщик в свое логике - безусловно! Но с другой стороны, Торгово-промышленная палата для такого рода экспертизы требует предоставления образцов товара. Может ли ГНС предоставить другой ответ налогоплательщику в этой ситуации?

Часто запросы, поступающие от бухгалтеров, относятся к компетенции не ГНС, а Минфина, так как имеют отношение к проблемам методологии бухгалтерского учета. И в этих случаях ГНС не может дать ожидаемого налогоплательщиком ответа.

Иногда и качество запросов, мягко выражаясь, оставляет желать лучшего. Не всегда понятно содержание вопроса. В таких случаях ГНС либо отвечает на запрос, исходя из того, как он был понят. Или в уж совсем непонятных ситуациях, просит налогоплательщика дополнительно разъяснить представленную проблему.

Цифровизация дала значительный стимул для развития налоговых администраций. Впечатляют успехи, достигнутые в этом налоговиками в других странах. Становятся ли лучшие практики в автоматизации процессов налогового администрирования примером для ГНС РМ? Какие решения, основанные на цифровизации, будут применены в РМ, для того что бы сделать более удобным для налогоплательщика процесс исчисления и уплаты налогов?

Действительно, цифровизация в последнее десятилетие дала дополнительные возможности для развития инструментов взаимодействия с клиентами. Взять, к примеру, хотя бы мобильные приложения финансовых учреждений. Целый ряд задач, благодаря им, были автоматизированы и переведены в режим дистанционного управления клиентом. Пользователь в значительной степени стал независим от необходимости посещения офисов, представления всякого рода заявлений и заказов. И теперь он имеет выбор - посещать офис заведения, либо, используя приложение, совершить операцию.

Эти примеры, на мой взгляд, являются перспективными для их внедрения и в отношения, выстраиваемые налоговой службой с налогоплательщиками, особенно в отношения с физическими лицами. Тем более, что существуют страны, где они успешно внедрены налоговиками, когда и процесс формирования налогового обязательства и его погашение становятся управляемыми налогоплательщиком прямо из мобильного приложения в смартфоне.

Кроме этого, следует отметить, что подобные решения способны и значительно сократить расходы на содержание персонала налоговой службы, ведь целый ряд функций, сегодня исполняемых инспекторами в офисах, станет автоматизированным. Исключение контакта налогоплательщика с налоговиком полезно еще и для избежания влияния на ситуации субъективного фактора и коррупции. Ну, а важность указанных подходов в период пандемий понятна, наверное, любому.

Будущее за цифровыми технологиями, и реализации, осуществляемые с их использованием, должны быть удобны в первую очередь налогоплательщику. Он сам должен делать выбор в пользу применения цифрового решения. Так работает этот подход в других странах. И никому в голову там не приходит расширять количество пользователей какими-либо запретительными мерами.

Ведь у клиента должен быть выбор, и клиент всегда прав. Этот маркетинговый слоган сегодня актуален и в отношениях государства с гражданами, т.к. маркетинг давно стал одним из основных факторов совершенствования процессов государственного управления в развитых странах.

Тема обложения электронных услуг нерезидентов, можно сказать, заимствована из практики применения НДС другими странами. Что показала эта практика в молдавских условиях?

Действительно, идея обложения нерезидентов НДС не является молдавской. Хотя и всеобщего применения она тоже пока не имеет. Например, наши ближайшие соседи пока обложение нерезидентов ввести только планируют.

Спустя чуть более года применения НДС по электронным услугам нерезидентов в Молдове (введен, начиная с 01.04.2020) можно констатировать, что этот опыт вполне удачен. Динамика поступлений - хорошая. Если в прошлом году показатель уплаты налога соответствовал чуть более 21 млн. леев (за 9 месяцев), то в этом году (за неполные полгода) сумма поступлений составила уже - 45 млн. леев. При этом, есть достаточно веские основания считать, что до конца года рост поступлений будет продолжаться.

Работа на этом направлении имеет свою специфику. Основная задача в этой работе - доведение до сведения нерезидентов положений налогового законодательства РМ. Чем меньше страна, чем менее значительным является ее рынок, тем сложнее это делать. С каждым поставщиком услуг приходится работать индивидуально. Особое внимание уделяется диалогу с крупными поставщиками услуг. Но настойчивость наших специалистов даёт результаты. Сегодня уже 68 иностранных компаний прошли процедуру регистрации и уплачивают НДС в бюджет РМ.

Вернемся к проблемам. Наиболее сложной темой в отношениях налогоплательщиков с государством являются контрольные мероприятия. К сожалению, эти отношения далеки еще от того уровня, к которому пришли в других странах. На наш взгляд, в существующей контрольной практике ГНС не достаточно прозрачности. Это ощущается и в планировании проверок, и в поведении контролеров на самих проверках, и в существующем процессе обжалования. Каждая из перечисленных ситуаций является отдельной темой для беседы. И уровень претензий, поверьте мне, достаточно высокий. Начиная с того, что некоторые предприятия жалуются на годами не снимаемые налоговые посты и постоянные проверки, и заканчивая тем, что в досудебном порядке налоговый спор решить невозможно, так как налоговый орган свои решения, даже неверные, - не отменяет. Ощущают ли налоговые органы эту неудовлетворенность со стороны налогоплательщиков и предполагаются ли какие-то изменения в этой связи?

С Вами тяжело не согласиться. Работа любого государственного органа от повышения прозрачности только выигрывает. Тем более, органа контрольного. Однако, претензии лучше рассматривать на конкретных ситуациях.

О том, как налоговая служба планирует свою проверочную деятельность уже неоднократно говорилось. В основе лежит анализ рисков. В результате обработки данных и приоритизации имеющихся рисков создаются соответствующие списки предприятий, к которым будут применены контрольные мероприятия. Данные об общих проверках в соответствии с требованиями Закона № 131 от 08.06.2012 “О государственном контроле предпринимательской деятельности” передаются для публикации на сайт controale.gov.md. Также списки предприятий, которые будут подвергнуты проверкам, публикуются на сайте sfs.md.

Риски налогоплательщиков, связанные с вольностью трактовки налоговых норм проверяющими, мы попытались уменьшить разработкой ОБНП. В приказе о ее создании указано, что позиция, изложенная в ОБНП, обязательна для её применения налоговыми служащими. То есть налогоплательщик, фактически является предупрежденным о предстоящих действиях проверяющих.

Хочу отметить, что это требование приказа является действующим и были случаи наказания проверяющих, когда их действия шли вразрез с позицией, изложенной в ОБНП. Кроме этого, в ГНС существует горячая линия, по которой налогоплательщик может представить информацию о действиях налоговых служащих, нарушающих нормы законодательства.

Процедура обжалования решений налоговых органов установлена в разделе V НК. При этом, следует учитывать, что обжалование в налоговом органе не является окончательным. В случае, если налогоплательщик считает, что он не нашел правды в ГНС, он вправе обратиться в суд.

Но Вы говорите об анализе рисков, а список этих рисков нигде не опубликован. Такой подход в отношениях с налогоплательщиком не является честным и открытым. Налоговая служба всегда может утверждать, что деятельность предприятия является рискованной. А по каким рискам - догадайся сам. И еще одна тема, связанная с контролем. На страницах БНК часто обсуждаются острые проблемы налогообложения. Одной из таких тем в конце прошлого года стала практика обложения доходов физических лиц с применением косвенных методов. Какова статистика обжалования решений? Нет ли планов внести изменения в действующее законодательство?

Отдельной статистики обжалований решений по проверкам физических лиц косвенными методами не существует. Поэтому, привести ее мне сложно. Но проблемы действительно есть. Острота норм НК в отношении этого типа контроля значительно возросла с принятием Парламентом изменений, касающихся займов и деклараций 2012 года.

В настоящее время ГНС ведет дополнительную работу по стандартизации подходов в применении норм главы 11¹ раздела V НК. Я рекомендовал коллегам, занимающимся этой темой, ознакомиться с содержанием материала, опубликованного в БНК, и обратить внимание на поднятые в нём вопросы. Надеюсь, что проводимая работа учтет проблемы, указанные в статье.

Еще одна проблема, присутствующая в стране, - это брошенные фирмы. Темпы выезда населения из республики указывают на то, что эта тенденция будет продолжаться. В законодательство вводились нормы, касающиеся возможности закрытия этих юридических лиц государственными органами самостоятельно. Этот процесс имеет место?

ГНС знает об этой проблеме. Процесс депопуляции в Молдове начался еще с момента обретения независимости и продолжается до настоящего времени. Он крайне негативно влияет на бюджетный процесс и процессы налогового администрирования. Одной из задач, порожденных депопуляцией и стоящих перед ГНС, является необходимость актуализации налогового регистра.

По состоянию на 31.05.2021 в стране существовало 292,1 тыс. юридических лиц. Только 137,7 тыс. из них являлись активными. На основании действия Закона № 220 от 19.10.2007 “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей” и действия статьи 174¹ НК ГНС совместно с Агентством государственных услуг проводят работу, направленную на закрытие недействующих предприятий. Для этого, ежеквартально формируются списки предприятий, удовлетворяющих требованиям, изложенным в статье 174¹ НК и передает их в АГУ, которое уже, в свою очередь, проводит исключение их из государственного регистра. В 2020 году из регистра были исключены 9353 субъекта.

Беседу вел

Сергей Темрин